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L’administrateur ad hoc

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L’administrateur ad hoc : définition, finalité et enjeux

1. Introduction

« Tout individu en droit est une personne, sujet de droit et donc titulaire de toutes les prérogatives de caractère privé, qui résultent de la personnalité juridique. Ce sont les droits fondamentaux de la personne humaine, reconnus par la Constitution française et par un certain nombre de conventions auxquelles la France a adhéré ».

Ainsi, toute personne peut saisir la justice pour revendiquer un droit ou pour demander réparation du préjudice subi. Mais pour l’enfant, considéré en certaines circonstances comme juridiquement incapable, un régime particulier de protection lui est imposé en raison de son âge et de sa faiblesse. Il s’ensuit que jusqu’à sa majorité s’il n’est pas émancipé, ses parents doivent le remplacer pour accomplir certains actes en son nom. La représentation du mineur est donc liée à son incapacité d’exercice, à laquelle elle supplée. 

Il incombe à l’Etat que l’enfant puisse de manière générale exercer effectivement ses droits, et en particulier dans les procédures familiales qui l’intéressent, soit en ayant directement accès à la justice, soit en instituant un mécanisme de substitution. C’est ainsi que le législateur a prévu le recours à un administrateur ad hoc, lorsque les intérêts du mineur sont en opposition avec ceux de ses représentants légaux ou lorsqu’il est victime de maltraitance physique et/ou sexuelle.

Le terme «  ad hoc » est une locution latine signifiant « en vue de cela ». Cette expression s’applique « à toute personne ou à tout organe à qui est assigné une mission précise et momentanée et qui reçoit des pouvoirs limités à cette fin ».

En l’absence de définition légale, une personne « ad hoc » est, selon le Larousse, une personne compétente, parfaitement qualifiée pour la tâche qu’on lui confie. A ce titre, on peut dire que l’administrateur ad hoc est un représentant spécial, désigné par un magistrat, qui se substituera aux représentants légaux pour représenter leur enfant mineur dans une procédure en cours ou à l’occasion d’un acte. Il a donc qualité pour exercer aux nom et lieu du mineur qu’il représente, ses droits, dans la limite de la mission qui lui est confiée.

2 . Nature de l’administration « ad hoc »

Apparu en priorité dans le Code civil en 1910, le terme « administrateur ad hoc » a été repris par le Code de procédure pénale en 1989. Avec l’uniformisation sémantique opérée par le législateur en 1993, l’administrateur ad hoc est devenu ce seul représentant exceptionnel pour défendre les intérêts du mineur, qu’ils soient patrimoniaux ou extra-patrimoniaux et exercer ses droits. Dès lors, on aurait pu s’attendre à ce que chacune de ses interventions soit régie par des règles identiques. Or, il n’en est rien.

Le traitement particulier de la maltraitance infantile en a fait un système binaire. On peut même noter un double clivage :

  • pénal et civil d’une part ; général et particulier d’autre part.
  • le droit commun applicable aux affaires civiles et exceptionnellement aux affaires pénales d’un côté ; un texte d’exception qui s’applique uniquement aux affaires pénales de l’autre.

Quant à sa nature juridique, le mécanisme de représentation « ad hoc » peut être qualifié de sui generis dans la mesure où les règles légales cadrant ce système sont laconiques et qu’il est très difficile voire impossible de le rattacher de manière sûre à une institution existante. Certes, il s’apparente de diverses manières à des institutions plus ou moins proches, mais on ne peut pas pour autant l’assimiler à l’une d’entre elles.

Par exemple, bien que l’administrateur ad hoc soit l’homologue du subrogé-tuteur en matière de tutelle, leur statut diffère en divers points. Même au regard de la représentation légale du mineur, la représentation judiciaire présente un certain particularisme. L’administrateur ad hoc est loin d’être placé dans les mêmes conditions que les parents pour exercer son mandat.

Aussi, sa nature singulière, atypique, l’empêchant de le classer dans une catégorie déjà connue n’est pas sans poser des problèmes en pratique, qui tiennent à la coexistence d’une quintuple relation.

La première concerne l’administrateur ad hoc et l’enfant. Mais je laisse à Nadine LYON-CAEN le soin de la développer.

La seconde concerne l’administrateur ad hoc et l’avocat. Ce tandem n’est pas toujours exigé mais quand il l’est, règne une certaine confusion. La question essentielle est celle de la capacité du mineur à agir. Sans cette capacité, il ne peut y avoir intervention d’un avocat. Dans certaines situations, elle doit impérativement se doubler de la représentation du mineur. Il s’ensuit que ce dernier peut tantôt choisir lui-même son propre avocat, tantôt il ne le peut pas. Tantôt sa relation avec son conseil est directe, tantôt un tiers s’interpose entre eux.

La troisième relation concerne le juge et l’administrateur ad hoc. Le mécanisme de représentation est un moyen juridique qui permet au mineur incapable d’accéder à la justice, d’exercer ses droits. Le bénéficiaire en est le mineur. Son représentant est selon l’article 389-3 du Code civil, l’administrateur légal. Il tient son pouvoir de ce seul texte légal. Il n’a aucune autorisation à solliciter pour exercer les droits de son enfant. Ainsi, ce pouvoir général de représentation est dévolu par la loi à une personne bien déterminée. Il en va différemment lorsque le représentant du mineur est un administrateur ad hoc. L’intervention judiciaire est essentielle à l’existence même de la représentation « ad hoc » du mineur. En effet, cette dernière ne peut se concevoir que si un magistrat lui a désigné au préalable un administrateur ad hoc.

La quatrième relation concerne l’administrateur ad hoc et les parents de l’enfant représenté. Toute désignation d’administrateur ad hoc, non frappée d’appel, a pour conséquence de substituer ce représentant judiciaire aux représentants légaux. Mais il ne s’agit là, que d’une substitution partielle et limitée dans l’exercice d’un de leurs droits. En d’autres termes, négativement, l’administration « ad hoc » n’équivaut pas à une déchéance des droits parentaux ; positivement, il s’agit d’une substitution de représentant limitée quant à son domaine et dans le temps. Ces éléments de définition sont lourds de conséquences tant sur le plan juridique que pratique, en ce sens qu’on touche seulement à l’exercice ponctuel d’un droit sans remettre en cause le droit lui-même, ni le pouvoir général d’administration des biens, ce qui fait que l’enfant se trouve dans le même temps, gratifié de plusieurs représentants.

L’administrateur ad hoc se trouve ainsi au centre de trois sortes de mandat existant en droit : judiciaire dans sa relation avec le juge, conventionnelle dans sa relation avec l’avocat et légale en ce qui concerne les parents.

Il convient d’en ajouter une cinquième, celle avec les travailleurs sociaux. Elle prend actuellement un tour particulier, notamment lorsqu’il s’agit d’infractions de nature sexuelle. La question est de savoir à qui, de l’administrateur ad hoc ou de l’éducateur, attribuer la mission d’accompagnement ?

L’enfant est, dit-on « quelqu’un que l’on ne connaît pas tant que l’on n’a pas fait sa rencontre ». Il faut pour cela aller vers lui. Pour Kempe, « personne ne peut le faire seul et un abord pluridisciplinaire est indispensable ».

Cette règle s’applique sans conteste à l’administrateur ad hoc. Dans l’intérêt du mineur, sa mission doit nécessairement s’inscrire dans un partenariat, notamment avec les services sociaux.

Ce mécanisme de représentation de substitution présente donc le double caractère d’être :

  • d’une part, ponctuel, c’est-à-dire limité dans le temps et dans sa portée ;
  • d’autre part, subsidiaire, en ce sens qu’il a vocation à s’appliquer uniquement lorsque les représentants naturels, à savoir les parents, ne sont pas en mesure d’assurer pleinement cette fonction.

3 . Portée de l’administration « ad hoc »

L’analyse de l’évolution législative dans son ensemble nous amène à faire ce constat : parti d’un domaine bien spécifié, la protection des intérêts patrimoniaux du mineur, nous sommes arrivés à un champ d’intervention très large qui est difficile à cerner, voire, est contesté dans son contenu.

Cela tient au fait que la portée restreinte du premier texte civiliste, l’article 389-3, a amené le législateur à revoir le cadre légal initial relatif à l’administration « ad hoc ». Par ailleurs, le domaine de la représentation en général est résiduel en ce sens qu’il se déduit des situations où le mineur peut agir seul. 

Depuis plusieurs années, on assiste à une généralisation du système dans le sens où il y a extension manifeste et du champ d’intervention de l’administrateur ad hoc et des possibilités de recourir au mécanisme de représentation.

La fonction initiale de l’administrateur ad hoc était limitée à défendre les intérêts patrimoniaux du mineur en ce sens que sa raison d’être était l’existence d’un conflit d’intérêt entre l’enfant et son administrateur légal - en l’occurrence le père - ou lorsque les deux parents ne pouvaient plus administrer le patrimoine de leur enfant, suite à une déchéance de leurs droits parentaux.

L’administrateur légal devait se rendre compte lui-même de cette opposition d’intérêts et était seul juge de l’appréciation de la situation. Dans ces conditions, l’application de l’article 389-3 du Code civil fut exceptionnelle, car il est normal que les parents se montrent peu enclins à se dépouiller volontairement d’une partie de leurs prérogatives au profit d’un tiers. Il s’ensuit que rarement désigné, nul ne s’est intéressé à cet administrateur ad hoc.

Ensuite, en 1989, le législateur l’a fait sortir de l’anonymat pour les enfants victimes. La loi du 10 juillet 1989 est l’aboutissement d’une prise de conscience progressive de l’état de violence dans lequel peut se trouver nombre d’enfants. Mais l’innovation majeure a été de faire entrer l’enfant, victime de maltraitance intra-familiale, dans une procédure pénale, domaine qui lui était jusque-là fermé ; en d’autres termes de lui conférer le statut de victime au sens juridique du terme.

C’est aussi pour les enfants victimes que la législation sur l’administration « ad hoc » a été modifiée à diverses reprises :

  • avec la loi du 8 janvier 1993 qui a complété l’article 389-3 et institué l’article 388-2 du Code civil, désormais, l’administrateur légal n’est plus seul à solliciter la désignation d’un administrateur ad hoc : un magistrat du Parquet et le mineur lui-même peuvent le faire.

    De plus, le juge des tutelles et le juge saisi de l’instance peuvent le désigner d’office.
  • avec la loi du 17 juin 1998 qui a substitué l’article 706-50 à l’article 87-1 trop restrictif du Code de procédure pénale, la suppression de toute référence à la qualité de l’auteur de l’infraction a eu pour conséquence de viser la maltraitance en général et non plus seulement la maltraitance intra-familiale.

    De plus, la désignation d’un administrateur ad hoc peut s’envisager dès la phase de l’enquête préliminaire par le procureur de la République.
  • depuis le décret du 16 septembre 1999, la compétence d’attribution de l’administrateur ad hoc devrait se limiter principalement aux procédures pénales. Ce n’est que de manière résiduelle qu’il sera amené à représenter un enfant en matière civile. En effet, selon les termes de ce décret, ces domaines sont confiés prioritairement à un membre de la famille ou à un proche de l’enfant.

Le résultat est que sa fonction actuelle est différente de sa fonction initiale. La défense des intérêts patrimoniaux du mineur a cédé le pas à la défense de ses intérêts extra-patrimoniaux. Le domaine pénal a pris le pas sur le domaine civil en général. De ce fait, la législation est devenue « plus complexe, car il est plus difficile de protéger une personne que ses biens ».

Si dans l’ensemble, les possibilités de désigner l’administrateur ad hoc se sont considérablement élargies, sa désignation est loin d’être systématique. La loi du 8 janvier 1993 et celle du 17 juin 1998 ont maintenu des conditions restrictives notamment en matière pénale et imposé de nouvelles conditions restreignant par là-même les possibilités de désigner un administrateur ad hoc.

Par exemples :

  • maintien de conditions d’ordre procédural telles que le signalement judiciaire – la mise en mouvement de l’action publique par le ministère public,
  • une infraction positive intentionnelle est toujours exigée
  • l’article 388-2 C. civ. exige l’existence d’une procédure en cours et une opposition d’intérêt envers les deux représentants légaux, contrairement à l’article 389-3 C. civ.
  • l’article 706-50 CPP impose de nouvelles exigences, à savoir que la protection des intérêts de la victime mineure ne soit pas complètement assurée par ses représentants légaux ou par l’un d’entre eux ce qui implique pour les juges répressifs, l’obligation de motiver leur décision de désignation d’administrateur ad hoc.

Ce double mouvement permanent, de toujours mieux permettre aux enfants d’exercer leurs droits tout en limitant les possibilités de le faire effectivement témoignent d’une certaine ambivalence en la matière.

Toujours est-il que la problématique pour un enfant devant être représenté, c’est la difficulté à exercer ses droits, notamment dans un litige l’opposant à ses parents. Lorsqu’on aborde le domaine de l’exercice des droits des enfants dans une procédure familiale, sont pris en compte deux considérations : la nature particulière de ces êtres humains et l’autorité parentale.

Le premier point renvoie à la définition de l’enfant, question qui est au centre de tout débat sur l’exercice des droits de l’enfant. Il apparaît indubitable que la représentation que se fait l’adulte de l’enfant en tant que personne humaine, influe largement sur la manière dont le droit le considère et sur la place que chacun est prêt à lui accorder sur la scène judiciaire.

La seconde interférence est l’autorité parentale qui fait à juste titre, l’objet de sollicitudes, tant du législateur que des praticiens. Par exemple, lors de l’institution de l’administrateur ad hoc en 1910, sa désignation ne pouvait avoir lieu comme on l’a vu qu’à la seule initiative du représentant légal et ce monopole a disparu seulement en 1989. Mais le décret du 16 septembre 1999 lui a redonné expressément une prérogative, à savoir contester la désignation de l’administrateur ad hoc.

Le concept d’enfance et l’autorité parentale se trouvent ainsi au centre de toutes décisions :

  • du législateur lorsqu’il légifère sur l’administration « ad hoc »
  • du magistrat lorsque se pose pour lui l’opportunité de désigner un administrateur ad hoc à l’enfant
  • de l’administrateur ad hoc pour déterminer les modalités pratiques de sa mission.

Cette double préoccupation transparaît si l’on en juge l’évolution de la législation relative à l’administration « ad hoc ». Le législateur s’est préoccupé de favoriser l’accès à la justice aux mineurs tout en ménageant les droits des parents.

En effet, suite à une prise de conscience que les droits de l’enfant sont malheureusement souvent bafoués dans les faits, il a cherché à mieux garantir leur exercice effectif, au besoin par des lois contraignantes. C’est même un devoir qu’il se reconnaît.

Concomitamment, il souligne que les parents sont les premiers responsables de leurs enfants et que l’Etat doit leur donner les moyens d’exercer leurs responsabilités. Il convient donc de réduire leurs droits qu’en situation extrême. A travers la législation, il a cherché un équilibre entre les « droits à », en réclamant pour le mineur des prestations de l’Etat et les « droits de », en appelant l’abstention de l’Etat.

 Le dilemme est le suivant.

  • d’un côté, nous avons un mineur non émancipé, incapable d’exercer de manière autonome ses droits, règle résultant implicitement de l’article 488 du Code civil. Aussi, il y a lieu de lui donner un représentant, la minorité étant l’incapacité d’exercice. Les parents sont de par les textes, les représentants naturels de leur enfant. Cette fonction leur revient de droit. Mais parfois, ils ne peuvent ou ne veulent pas l’exercer. En ce cas, les magistrats ont la possibilité de leur substituer un représentant, l’administrateur ad hoc.
  • de l’autre côté, il y a le droit au respect de la vie familiale qui est pour certains essentiellement une liberté, une garantie de non-ingérence de la part de l’Etat. Mais peut-on vraiment parler d’immixtion de l’Etat lorsque la famille est incapable de prendre soin d’elle-même ou d’assurer la protection de ses membres pris individuellement ? Le législateur, au nom d’une règle d’humanité et d’ordre social, ne doit-il pas protection aux personnes qui sont incapables de se gouverner et de se défendre elle-même ? Ce qui fait dire à certains qu’il n’y a pas ingérence lorsque l’intervention de l’Etat prévue par la loi a pour but de « protéger individuellement les membres d’une famille, de prévenir les conflits entre ceux-ci et, le cas échéant, de les résoudre ». En ce cas, la « notion de respect ne peut impliquer et n’implique pas en fait non-intervention ».

D’où la recherche constante, de concilier deux droits naturels, dignes d’intérêt :

  • pour l’enfant, celui de lui permettre d’exercer ses droits ;
  • pour les parents, celui de ne pas attenter de manière abusive à leurs prérogatives.

Et de par les textes, les magistrats disposent d’un large pouvoir d’appréciation pour désigner ou non un administrateur ad hoc au mineur. Ce n’est certainement pas le fait du hasard. Le législateur a probablement recherché par ce moyen, une régulation de l’atteinte aux droits des parents et en même temps une meilleure prise en compte de chaque cas d’espèce.

En résumé, nous pouvons noter un mouvement très net tendant à la généralisation textuelle et jurisprudentielle du mécanisme de représentation « ad hoc » sans aller jusqu’à sa systématisation, que ce soit en matière civile ou pénale.

4 . L’application de la législation

Cette dualité de systèmes posée par le législateur en 1989, maintenue en 1993 et confirmé en 1998 et 1999 s’est trouvée en fait battue en brèche par le développement d’une certaine pratique, soucieuse de l’intérêt de l’enfant et par une certaine inflation du dispositif législatif en ce sens qu’il est sans cesse complété sans que les textes existants soient modifiés ou supprimés.

Il s’ensuit que l’application de la législation est pour le moins confuse, complexe, hétérogène. On voit tout et son contraire, d’un département à l’autre, d’une juridiction à l’autre, voire d’un magistrat à l’autre.

Quant à la demande de statut juridique et économique de l’administrateur ad hoc, le décret du 16 septembre 1999 n’a apporté qu’une réponse partielle, ce qui fait dire à un magistrat que « L’institution de l’administrateur ad hoc est toujours embrumée ».

Aussi, le juge n’a pas d’autres solutions à travers les litiges qu’on lui soumet, que de continuer à déterminer la situation juridique de l’administrateur ad hoc, à savoir :

  • est-il juridiquement dans la même situation que l’administrateur légal, ce qui pose la question des pouvoirs de l’administrateur ad hoc et de leurs limites
  • les règles relatives à la tutelle sont-elles applicables à l’administration « ad hoc » ?

En définitive, en matière d’administration « ad hoc », le juge dont la fonction naturelle est celle d’appliquer le droit devra sans cesse l’interpréter, voire faire œuvre créative. Les causes qui peuvent être avancées sont de deux ordres.

La première est la conséquence de l’œuvre législative ; la seconde est due aux zones de non-droit. En d’autres termes, d’un côté, c’est la législation elle-même qui est en cause ; de l’autre côté, c’est l’absence de législation qui fait défaut.

 


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